深圳市2022年度绩效审计工作报告

深圳市2022年度绩效审计工作报告

——2022年12月在深圳市第七届人民代表大会

常务委员会第十四次会议上

市审计局局长  胡卫东

市人大常委会：

　　受市政府委托，现向市人大常委会报告深圳市2022年度绩效审计工作情况，请予审议。

　　一、基本情况

　　根据《深圳经济特区审计监督条例》，市审计局坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面系统深入学习宣传贯彻党的二十大精神，按照市委七届三次全会和2022年政府工作报告确定的重点任务，完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力推动高质量发展，主动构建新发展格局，紧扣“政治—政策—项目—资金”这条线，围绕推动优化营商环境、促进政府有效投资、提高民生服务水平三个方面，组织开展了聚焦高质量发展推进现代化建设专题绩效审计，通过一体推进揭示问题、规范管理、促进改革，全面发力“五个率先”重点任务，推动充分发挥“双区”驱动、“双区”叠加、“双改”示范效应，为深圳加快打造更具全球影响力的经济中心城市和现代化国际大都市，建设好中国特色社会主义先行示范区，创建社会主义现代化强国的城市范例贡献审计力量。

　　本年度绩效审计工作报告围绕聚焦高质量发展推进现代化建设主题共反映了三个方面的情况：一是推动优化营商环境方面。围绕推进营商环境创新试点城市建设的部署要求，开展了深圳市支持市场主体应对疫情纾困发展政策措施落实情况专项审计调查、深圳市2021年至2022年6月工业园区供电环境综合升级改造补贴专项审计调查共2个项目，助力为实体经济发展创造市场化法治化国际化的良好环境。二是促进政府有效投资方面。围绕“保投产、保续建、促新开、增固投”方针，落实国家基础设施高质量发展试点要求，开展了深圳市2020年至2022年本级政府投资组织分配情况专项审计调查、深圳市城市快速路建设情况专项审计调查、深圳市BOT模式水质净化厂建设管理及运营情况专项审计调查共3个项目，助力提升政府投资全过程管理水平。三是提高民生服务水平方面。围绕加快打造共建共治共享共同富裕的民生幸福标杆的部署要求，开展了深圳市就业补助资金和失业保险基金审计、深圳市2020至2021年公办中小学购买教育服务经费管理使用情况专项审计调查、深圳市2021至2022年东西部协作政策落实和资金管理使用情况审计共3个项目，其他审计项目也加大对医疗保障、对口帮扶等民生领域风险隐患的揭示力度，助力解决好人民群众急难愁盼问题。

　　市审计局针对上述审计项目分别出具审计报告，对相关问题依法做出审计处理。各区（新区、合作区）审计局本年度组织开展了23个绩效审计项目，重点关注“民生七有”等领域，审计工作情况分别向同级人大常委会报告，并向社会公开。各有关单位针对审计发现问题认真履行整改主体责任，有的立行立改，有的正在整改或调查处理之中。市政府将在本报告审议结束后的四个月内，向市人大常委会报告整改情况。

　　二、推动优化营商环境方面绩效审计情况

　　（一）总体评价。

　　支持市场主体应对疫情纾困发展政策措施落实方面。重点审计了《深圳市人民政府关于印发应对新冠肺炎疫情进一步帮助市场主体纾困解难若干措施的通知》（深府〔2022〕28号，以下简称“纾困30条”）中普惠性、工业制造、餐饮业、批发零售业、文体旅游业、交通运输及物流业、民办幼儿园和提高企业服务水平八方面14条纾困扶持措施的制定执行、资金保障落实等情况。市发展改革委牵头建立工作推进协调机制，市工业和信息化局、财政局、住房建设局等部门及各区政府、前海管理局依职责分类分级帮助市场主体纾困解难。截至2022年9月，相关措施已落地资金719.09亿元，惠及市场主体587万家次。

　　工业园区供电环境综合升级改造方面。重点审计了工业园区供电环境综合升级改造（以下简称转供电改造）项目建设，以及设备购置、移交、运维管理和企业用电成本降低情况。深圳市出台转供电改造工作方案、指引等制度，组建市指挥部和工作专班统筹调度，在全国率先探索出一条“政府出资改造配电系统、供电部门承担改造建设任务、最终实现直供电抄表到终端用户”的新路径，有效整治供电安全隐患，遏制违法加价。截至2022年10月，已完成1285个园区转供电改造，改造后的终端用户电力成本降低0.36元/度。据测算，2021年完成改造的园区全年电费下降约14.06亿元。

　　（二）主要问题。

　　1.助企纾困政策部分措施未有效落实。一是未按照政策要求制定配套文件。开展民办幼儿园补助审核所依据的《深圳市普惠性幼儿园管理暂行办法》已于2018年超过有效期，但截至2022年10月，市教育局仍未出台新修订的办法。5家市属国企及其下属企业在制定减免房屋租金配套实施方案时自行增加限制性条款，不符合普惠性纾困扶持措施要求。二是部门执行缺乏沟通协调。加大融资担保支持力度等2条措施的实施细则未按要求在“深i企”平台发布，主要原因是市中小企业服务局未及时与责任部门对接掌握相关制定情况。市交通运输局拟发放防疫消杀补贴名单中有67家企业与其他行业主管部门拟补贴名单重复，截至2022年9月底上述67家企业仍未申领补贴，涉及金额141.2万元，主要原因是不同行业主管部门之间没有建立信息核查的协同联动工作机制。三是部分责任单位审核监管不严。市发展改革委给予失信企业、已注销企业等共701家不符合条件的市场主体电费补贴121.19万元，主要原因是审核不严谨导致匹配错误、提供名单与用电系统结算户名称不完全一致、用户用电信息变更不及时。四是部分措施未达预期效果。5亿元“乐购深圳”消费券实际拉动消费20.3亿元，与50亿元预期目标存在差距。部分市属国企没有为符合租金减免条件的承租户减免租金，涉及市场主体36家、金额2,027.59万元。

　　2.转供电改造工作开展不扎实。一是前期工作不够深入细致。由于园区为单一用户、纳入旧改和商业用电等原因，深圳供电局仅完成2021年计划改造1305个园区任务中的1198个，审计发现未实施改造的107个园区中存在个别应改未改的情况。此外，深圳供电局还为14个不属于改造范围的园区向市工业和信息化局申领补贴692.14万元。二是部分任务未在规定时间完成。根据实施方案要求，2022年计划改造867个园区，9月底前物资到齐、10月底前基本完工。截至2022年10月，仅有306个供电设备（设施）物资到货、158个园区完成施工。2021年改造的园区已于2022年5月完成竣工验收，但仅有4个完成结算资料编制。市工业和信息化局未对改造园区进行抽查复核，宝安区未完成效果评价工作。三是运营监督管理不到位。深圳供电局在完成转供电改造实现抄表到户后，由于缺乏对终端实际用户有效管理，导致408.35万元电费欠缴难以追收；且对物资监管不到位，未及时在物资出入库管理系统记录调配数据，系统记录和实际使用情况存在不一致。四是用电成本仍有下降空间。由于部分配电设备产权属于园区业主未移交至深圳供电局，其终端用户仍执行两部制分摊电价。据2022年6月电价数据测算，执行两部制电价的7918家终端用户平均用电单价，高于执行单一制电价的用户约0.1元/千瓦时，还有一定的下降空间。

　　（三）审计建议。

　　1.对于助企纾困政策部分措施未有效落实的问题。审计建议，市发展改革委等相关部门要严格按照政策要求做好审核把关，规范申请程序及标准，确保惠企政策“应享尽享”，严防财政资金“跑冒滴漏”。市中小企业服务局要会同各部门健全“深i企”纾困解难专区发布机制，方便企业及时了解惠企政策。市交通运输局要加强与相关部门协调配合，加快推进审核拨付。市商务局要合理评估消费券拉动效果，优化政策设计，提升精准度和乘数效应。市教育局要尽快出台地方性学前教育法规，明确补助依据。市属国企要完善减免房屋租金实施方案，严格审核承租户资质，做到“应免尽免、应减尽减”。

　　2.对于转供电改造工作开展不扎实的问题。审计建议，市工业和信息化局与深圳供电局、各区政府要加强统筹配合，加快完成2022年改造任务、验收及项目结算工作，及时开展效果评价；要明确电费追收缴有效途径，理顺运营管理模式。深圳供电局要加强对设备物资的监管，真实、准确反映使用情况。各区政府要会同深圳供电局研究出台相关激励办法，提高园区业主配电设备移交意愿，推广单一制电价应用，进一步降低终端企业用电成本。

　　三、促进政府有效投资方面绩效审计情况

　　（一）总体评价。

　　政府投资组织分配方面。重点审计了市本级政府投资年度计划的组织分配、项目立项审批、监督管理及信息化管理等情况。深圳市修订出台《深圳经济特区政府投资项目管理条例》《深圳市第六轮市区政府投资事权划分实施方案》《深圳市政府和社会资本合作实施细则》等制度，健全“1个前期工作协调机制+10个分指挥部+20个重点区域”调度体系。2020—2022年，市发展改革委安排政府投资项目计划1,707亿元，储备形成六大领域617个重大项目、总投资约35,737亿元的“十四五”规划重大项目库。2020、2021年分别完成政府投资670亿元、596.3亿元。

　　城市快速路建设管理方面。重点审计了城市快速路项目建设、资金使用及运行效益情况。深圳市印发《深圳市高快速路网优化及地下快速路布局规划》《深圳市干线道路网规划（2020—2035年）》，构建“八横十三纵”的高快速路网体系，有效推动深圳经济特区一体化发展。截至2022年6月，已下达投资计划项目49个，总投资金额约2,341.9亿元，8个项目已完工，全市城市快速路总里程达176.01公里。

　　BOT模式水质净化厂建设管理及运营方面。重点审计了建设管理及运营管理情况。深圳市出台《深圳市污水系统专项规划修编》《深圳市水质净化厂提标改造实施方案》，探索政府与社会资本合作的BOT模式，由市水务局负责大部分BOT模式项目的建设管理，各区水务部门配合做好日常巡检工作，市生态环境局统筹指导、协调、监督全市水污染防治工作。截至2021年底，已建成的40座水质净化厂有25座采用BOT模式运营，污水处理规模338.5万吨/日；以BOT模式在建的6座水质净化厂处理规模可达65.8万吨/日。

　　（二）主要问题。

　　1.政府投资组织分配不规范。一是市本级政府投资项目统筹管理不到位。市发展改革委作为投资主管部门，不掌握其他主管单位投资立项、资金安排及执行情况，且不同行业主管部门对其负责的投资项目的立项审批程序、概算标准、监管要求等不一致，影响政府投资项目建设的推进进度、投资控制和绩效评价。2020—2021年有95个投资额大于300万元的政府投资项目通过部门财政预算安排，未通过市发展改革委投资立项，涉及资金12.76亿元。二是履行政府投资程序存在漏洞。深汕特别合作区管委会政府投资年度计划和调整方案未纳入市本级报告，也未报市人大常委会审查批准。2022年计划安排的市重点区域建设项目资金30亿元未明确具体补助分配方案。三是政府投资项目形成产权不清晰。市发展改革委批复的项目总概算未明确项目建成后的权属、收益等事项，部分项目建成后的产权单位、运营单位和项目单位存在不一致，导致国有资产权属不清晰，不利于强化国有资产监管。四是信息化管理水平薄弱。政府投资项目全流程管理信息系统中有144个项目累计下达计划数据不准、553个项目累计支付金额数据不准，主要原因是市发展改革委未及时核实、更正相关数据。五是未有效开展绩效评价。市发展改革委未按规定对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，且未建立科学有效的绩效评价管理体系，也没有编写2020、2021年度政府投资项目总体绩效报告。

　　2.快速路建设管理存在不足。一是主管部门未严格落实政策要求。市交通运输局、规划和自然资源局未在7个项目方案设计审查阶段落实同步审查规定，市规划和自然资源局未公开发布方案设计审查及用地审批工作指引，无法规范辖区管理局和指导建设单位开展相关工作，导致占用过多审批资源，降低审批效率、影响项目进度。二是部分项目未严格执行工程管理程序。已完工的8个项目共57份合同已竣工验收，但仍未办理工程结算手续，截至2022年6月底平均超期620天，涉及合同金额37.06亿元。主要原因是市交通运输局对于结算工作重视程度不够，承包单位履约意识不强。三是部分工程项目规划目标未按期完成。综合交通“十三五”规划已下达投资计划的项目共36个，由于市交通运输局等相关职能部门未形成合力，前期工作推进成效不足，导致仅3个项目按规划要求开工及完工，11个项目至今未开工；38个在建工程合同中有21个存在工期滞后，平均滞后425天。

　　3.部分BOT模式水质净化厂建设管理不到位。一是部分项目工程建设程序不完备。有3座BOT模式水质净化厂未及时完善用地手续，13座已投入使用但未办理竣工验收，7座未按要求签订特许经营协议。主要原因是市水务局没有严格落实工程建设监管职责，未及时督促各建设运营单位完善工程建设程序。二是对污水处理监测管理不到位。市水务局未在规定时限内全面完成水质净化厂在线监测仪器安装工作，且与污水处理在线监测系统运营方约定的水质实时监测频率未达到技术规范要求。三是部分项目运行效能不佳。由于污水管网不完善等原因，6座BOT模式水质净化厂进水BOD浓度指标低于全市污水处理提质增效目标，6座污水处理量未达到设计规模的80%，6座年度污染物削减总量未达到设计目标值的80%。

　　（三）审计建议。

　　1.对于政府投资组织分配不规范的问题。审计建议，市发展改革委要牵头健全我市政府投资项目管理体制，会同市财政局、水务局、交通运输局等部门进一步规范项目全流程管理，按规定及时向市人大常委会报告相关事项；要会同市财政局进一步明晰政府投资项目建成后的权属、收益等事项，强化国有资产监管；要积极探索形成共建共享、便利协同的政府投资信息化管理模式,不断提高政府投资智慧化管理水平；要健全绩效管理评价体系，及时报告绩效评价结果。

　　2.对于快速路建设管理存在不足的问题。审计建议，市交通运输局要强化前期研究，加强对各承包单位监管，加快建设进度，督促承包单位按照规定及合同约定加快工程结、决算送审工作，提高工程项目建设管理水平。市规划和自然资源局要尽快发布方案设计审查及用地审批工作指引，加强政策指导，与市交通运输局同步开展方案设计审查，提高审批效率。

　　3.对于部分BOT模式水质净化厂建设管理不到位的问题。审计建议，市水务局要完善BOT模式水质净化厂的建设投资监管机制，严格履行建设监督管理职责，督促建设运营单位完善基本建设程序；加快落实水质指标监测仪器安装工作，加强对在线监测系统的监管；督促加快完善管网建设，提高水质净化厂进水量，充分发挥水质净化厂的运行效能，提高财政资金使用效益。

　　四、提高民生服务水平方面绩效审计情况

　　（一）总体评价。

　　就业补助资金和失业保险基金管理使用方面。重点审计了职业技能提升行动专账资金、就业补助资金、失业保险基金的分配管理使用及相关政策落实情况。深圳市出台了《深圳市公共就业服务规范》等系列稳定和促进就业政策措施，推进社保“返降补缓”政策直达快享，开展线上及线下招聘会842场、服务企业1.2万多家次，2021年帮助全市2.8万名失业人员实现再就业，扶持创业人数1.69万人，失业保险金发放标准提升至2124元/月。

　　公办中小学购买教育服务经费管理使用方面。重点审计了经费执行、项目采购、人员管理考核等情况。深圳市持续优化公办中小学编外人员管理模式，改变原有学校空编经费和员额经费保障方式，由市教育局负责购买教育服务工作的指导、管理和质量监控，市直属中小学负责招聘、年度考核和人员管理工作。2020-2021年，共支出购买教育服务经费3.59亿元。截至2021年底，共有专任教师、教辅人员1871人。

　　东西部协作、对口帮扶及乡村振兴政策落实方面。重点审计了帮扶协作任务落实、资金管理使用及项目绩效等情况。深圳市出台了《关于推进东西部协作工作实施方案》等文件，市乡村振兴和协作交流局、粤桂协作工作队等前方机构加强结对帮扶工作日常督导，2021年至2022年6月，市、区两级投入粤桂协作资金22.52亿元，拨付驻县挂职干部行政经费2,981.39万元，共实施了258个产业、劳务、消费协作项目。

　　医保相关政策措施落实方面。重点审计了政策执行、制度建设、资金使用等方面。深圳市认真贯彻落实中央和省在医疗保障方面的政策和要求，市医疗保障局实施以病种、病组付费为主的医保支付方式改革、药品及医用耗材采购改革，建成启用深圳医用耗材阳光交易和监管平台，推动医保服务下沉街道及社区，持续优化医保公共管理服务，实现了医疗费用报销等40项权责清单事项网上办理。

　　（二）主要问题。

　　1.就业政策引领和资金管理使用有待改进。一是就业创业补贴部分配套措施制定不够科学完善。市人力资源保障局未明确16项就业创业补贴申领条件的具体社保险种，导致实际审核时依据不统一；未考虑与社保相关政策相衔接，导致在市外已参加居民养老保险、可不参加深圳职工基本养老保险的人群及相关企业无法享受6项就业创业补贴；在社保费缓缴政策下，因未将缓缴期间社保缴费时间计入脱贫人口吸纳就业补贴社保缴费时限，导致部分企业无法享受此项补贴。二是部分补贴发放管理不到位。市残联未及时指导督导各区提高残疾人补贴标准，截至2022年3月，除盐田、宝安区外均未落实。23家劳务派遣企业未按承诺将代领的脱贫人口就业补贴款，全额划转至实际用人单位，涉及资金472万元。三是部分政策落实效果不佳。157家符合吸纳退役军人一次性就业补贴申领条件的企业，截至2022年10月底均未获补贴，涉及退役军人164名；57家参保规模20人以上的家政企业，截至2022年9月底仅有5家申领了相关补贴。

　　2.购买教育服务经费管理使用不到位。一是部分学校经费呈现常态化缺口。市教育局未根据不同类型学校情况细化生均拨款标准，18所学校也未根据实际需求制定购买教育服务年度计划，导致部分学校预算安排无法满足实际购买需求，还需市教育局安排3,782.88万元教育费附加弥补学校经费不足；有6所学校在2019年至2021年期间使用下一年度购买教育服务经费弥补当年实际经费缺口，涉及金额411.79万元。二是学校履行主体责任不力。14所学校未将购买教育服务的岗位设置、人员规模、日常聘用需求和聘任结果确认等事项，纳入校党组织“三重一大”议事范围。11所学校截至2021年12月，未按要求在全国教师管理信息系统登记聘用专任教师信息，不利于开展人员管理工作。三是教育部门未开展绩效评价。市教育局未对购买教育服务经费管理使用、相关制度执行情况开展绩效评价，仅由学校对支出情况进行自评。《购买教育服务办法》已于2021年7月超过有效期，市教育局至今未开展修订工作。

　　3.部分帮扶协作政策落实还有差距。一是部分经费预算安排不合理。市乡村振兴和协作交流局在编制2021年度帮扶贵州省毕节市专项资金预算时，未考虑到全省已安排资金5,000万元而及时作出调减；福田、龙岗、坪山区在2021年拨付7个县驻县挂职干部行政经费存在195.85万元结余的情况下，2022年继续安排260万元，导致行政经费截至2022年6月底累计结余353.21万元。二是未按规定使用帮扶协作资金。市乡村振兴和协作交流局未按规定公开财政专项扶贫资金分配结果，对2021年中央财政衔接推进乡村振兴补助资金1,916万元使用情况跟踪不到位，也没有进行绩效评价。三是部分帮扶协作项目未充分发挥资金效益。与企业合作共建的农业综合市场项目存在烂尾风险，涉及协作资金2,000万元。2个协作项目部分建设内容因前期工作不充分，导致建成后不久被损毁或拆除，造成资金损失浪费92.74万元。由于《广东帮扶广西财政协作资金管理办法》未明确协作项目建成后的资产产权归属、投资资金到期后续用途，3个协作项目涉及1,500万元协作资金存在违规使用的风险。审计指出问题后，有关制度已作修改完善。

　　4.医保相关政策措施落实存在不足。一是公立医疗机构耗材在平台的采购率偏低。市医疗保障局委托深圳交易集团搭建、维护和运行医用耗材阳光交易和监管平台，自2020年9月启动以来，66家公立医疗机构2021年平台采购金额仅占全年采购总额的24.14%。主要原因是市医疗保障局未指导监督平台服务商及时完善运营和管理。二是部分医保自助设备使用率偏低。市医疗保险基金管理中心于2020年，分两次共采购178台医保自助设备。2021年，30台设备平均每台每月办理业务2.8单；截至2022年5月20日，市医疗保险基金管理中心仍未根据其闲置状态动态调整自助设备布局。三是部分医保服务社区网点利用率低。2021年，全市区、街道、社区等基层服务网点共受理141,773宗医保经办业务，其中在社区网点办理4,871宗，仅占比3.44%；全年无业务量的网点448个，占比67.17%；业务量在1至12宗的网点100个，占比14.99%，影响财政资金使用效益。

　　（三）审计建议。

　　1.对于就业政策引领和资金管理使用有待改进的问题。审计建议，市人力资源保障局要进一步细化完善就业创业补贴相关措施，做好政策协同衔接，确保就业创业政策精准落地。市残联要及时跟踪研究政策，指导各区将助残惠残政策落到实处。各区（新区）要督促相关责任单位积极落实政策要求，加大政策宣传力度，积极主动提供服务，提高补贴发放的合规性和准确性。

　　2.对于购买教育服务经费管理使用不到位的问题。审计建议，市教育局要会同市财政局进一步细化生均拨款标准，指导各公办中小学科学合理制定购买教育服务年度计划，准确编制预算，切实发挥财政资金效益，尽快修订《购买教育服务办法》，及时对购买教育服务开展全过程监管和评价。市直属中小学要落实好主体责任，利用信息化手段加强人员管理。

　　3．对于部分帮扶协作政策落实还有差距的问题。审计建议，东西部协作前方工作机构要加强与广西有关部门协调，督促和指导结对县加强协作资金管理，推动项目规范建设、实现预期效果。市乡村振兴和协作交流局要加强对中央衔接资金的监管，按要求及时公开财政专项扶贫资金分配结果，并根据国家、省、市工作任务及时调整专项资金预算，督促各区协作工作主管部门合理安排行政经费预算，强化财政资金绩效管理。

　　4.对于医保相关政策措施落实存在不足的问题。审计建议，市医疗保障局要督促深圳交易集团做好医用耗材阳光交易和监管平台运维，切实推进医用耗材阳光交易工作；合理优化布局社区服务网点和自助服务设备，提升医保服务下沉基层的质量。

　　五、进一步聚焦高质量发展推进现代化建设的审计意见

　　（一）深入推进营商环境创新试点城市建设，加快营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。各责任单位要加快兑现5个“30条”、稳外贸“28条”政策以及稳经济“20条”接续政策，培育壮大“20+8”产业集群，全面完成工业园区转供电改造，推动更多惠企政策“免申即享”，做到应减尽减、应退尽退，切实减轻企业税费负担，激发市场主体活力，推动市场化、法治化、国际化营商环境成为深圳的硬核实力。

　　（二）深入推进全国基础设施高质量发展试点，提升投资全过程管理效能。各责任单位要坚持“保投产、保续建、促新开、增固投”，健全“1+10+20”调度体系，加大面向全球招商引资力度，加强优质项目储备，适度超前布局交通、水利、市政等基础设施，进一步优化高快速路网体系，提高水质净化厂污水污泥处理能力，提升政府投资全过程管理水平，增强城市长远发展后劲，为深圳高质量建设先行示范区提供有力支撑。

　　（三）深入推进公共服务体系建设，构建共建共治共享共同富裕的民生发展格局。各责任单位要紧扣“民生幸福标杆”战略定位，对标“民生七有”目标，以先行示范标准构建优质均衡的公共服务体系，强化就业优先政策，完善购买教育服务管理制度，全面深化医疗保障制度改革，落实乡村振兴战略，扎实办好年度民生实事，提高公共服务水平，不断实现群众对美好生活向往的各项目标。

　　附件：《深圳市2022年度绩效审计工作报告》反映问题及审计处理情况一览表